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油气产权制度改革明确方向: 探采合一 有序放开勘查开采市场

《指导意见》的每一项任务,都对应着目前中国面临的油气区块勘探开发面临的现实问题。

图片来源:视觉中国

文 | 21世纪经济报道 綦宇

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探采合一、采矿权抵押确权、完善区块出让严格退出制度等,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》(简称《指导意见》),明确有关矿业资源开采等产权改革任务。

具体来说,在产权体系方面,探索研究油气探采合一权利制度,加强探矿权、采矿权授予与相关规划的衔接;依法明确采矿权抵押权能,完善探矿权、采矿权与土地使用权、海域使用权衔接机制。

在促进高效开发利用方面,全面推进矿业权竞争性出让,调整与竞争性出让相关的探矿权、采矿权审批方式;有序放开油气勘查开采市场,完善竞争出让方式和程序,制定实施更为严格的区块退出管理办法和更为便捷合理的区块流转管理办法。

“《指导意见》的每一项任务,都对应着目前中国面临的油气区块勘探开发面临的现实问题。”一位国有油田企业的人士告诉记者,“正确的指导意见能不能得到贯彻和执行,考验的是后续具体细则的制定。”

一个值得关注的问题是,我国现行《矿产资源法》上一次大修是1996年,主要法律沿用23年,和目前的市场情况已经出现了严重不适。《指导意见》中的许多思路,都要依靠后续对于这一法律的修订。

依据公开报道,两会期间就有多名代表呼吁加快这一法律的修订进程;2017年成立《矿产资源法》修改小组之后,已经进行了多轮的意见征集,但进展缓慢。在上述指导意见出台后,相关法律或将遵循这些思路进行修改。

多项规定直指现实矛盾

《指导意见》所确定的针对下一轮自然资源资产产权制度改革的主要任务,全部回应了目前阶段行业对于勘探开发提出的问题。不仅将不同主体企业之间的门槛拉回了同一水平线,更是旨在提升资源勘探开发的效率,降低成本。

在探采矿权方面,和目前《矿业资源法》中,探矿权拥有方优先获得采矿权表述不同,《指导意见》明确探索探采矿权合一,加强两权的授予和相关规划的衔接、完善与土地使用权的衔接。

实际上,目前企业在上游勘探开发方面,为了提升效率,在近年来都在实行“勘探开发一体化”的业务模式。在勘探有了一定程度的进展之后,直接进入生产环节,不仅可以降低各种成本,还提高了从勘探到生产的速度。

但是,在目前法律体系下的行政审批规定,导致这种业务模式面临着多次审批带来的低效困境。“在勘探对某一区块了解到一定程度后,开始进行采矿权的申请。”上述人士告诉记者,“先是上报到总公司,再由总公司向自然资源部门进行申请。”

一般情况下,这一过程起码要一年以上的时间。以中海油发现的渤中19-6为例,从2017年末勘探基本结束,到2018年底获得批复,这一千亿方级别大气田用掉了差不多一年的审批周期。

采矿权批复之后,石油公司还需要在地方政府方面申请土地使用权,此时还将会遇到地方政府不配合等多重因素的制约。在国家强调加大勘探开发力度,提升国内油气产量的大环境下,上述因探采权不合一、矿业权和土地使用权衔接不够等产生的问题亟待解决。

民营企业更是如此。在现有政策规定下,矿业权竞争性出让力度不够,退出机制几乎没有,资源勘探的大门只向国有企业打开;即便少数拿到矿业权的民营企业,在现有制度下也极难拿到银行贷款,业务开展极为被动。

“《指导意见》对于矿业权竞争性出让、退出机制的明确,抵押流转制度的明确,应该说是对民营企业进入油气勘探方面有诸多利好。”一位民营油气企业的人士告诉记者,“后续需要对相关细则进行补充,尤其是对矿业权流转方面,需要有一个完善的细则和严格的执法监督。”

业界呼吁修法先行

无论是探采合一、矿业权抵押,还是矿业权出让、流转和退出等制度,几乎《指导意见》中提到的所有条款,都需要在《矿业资源法》中有所体现。

据悉,该法在经历1996年大修之后,仅有2009年进行了一次小修改,因此,业界一般俗称该法为“96矿法”。实际上,该法在全部条文中都体现出了行政力量对于矿业权的严格监管。

但是,矿产资源法律体系早已不是行政权力“一家独大”的时代,特别是在2007年物权法出台之后,矿业权已经被确定为用益物权,也是从此开始,在因矿业权争端而起的大部分诉讼中,都涉及到上述两项权利认定之间的博弈。

“可以说,现行的矿产资源法已经无法适应,也无法调整目前的矿产法律关系。”上述民营石油企业人士告诉记者,“但是这个法律仅次于宪法,地位很高,你可以发现,在前国土资源部尝试制定的很多政策中,都体现出了矛盾和纠结。”

以油气区块的出让和流转为例,2011年开始,原国土资源部曾尝试出让了两批超过30个页岩气区块,中标企业既有央企,也有地方国企和民营企业。但至今,这些区块中的绝大部分陷入了“只圈不采”的境地。

没有确权,就没有流转和出让;没有退出制度,这些区块将不会被真正有能力开发的公司获得。“这种状态极大降低了多元主体参与中国油气市场的可能,没有多元主体参与,中国油气勘探大发展的时代也无法到来。”上述人士表示。

一个可以参考的方向,就是将不动产属性纳入到矿业权的范围中,同时在法律上为第三方资源评估企业铺路,使得中国目前没有的第三方评估公司进入到中国油气市场中,激活矿业权的出让、流转和退出,让资源勘探真正成为一个“市场”。

来源:21世纪经济报道

原标题:油气产权制度改革明确方向: 探采合一 有序放开勘查开采市场

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